中共嘉善县委党校   张炜

　　内容摘要：基层党内民主是党内民主建设的基础工程，是基层党建工作的“生命线”。嘉善县作为全国科学发展示范点，以深入学习实践科学发展观、大力开展创先争优等活动为契机，以保障党员民主权利、完善党内民主制度为重点，不断加强基层党内民主建设。本课题组以新形势新任务为背景，以嘉善县推进基层党内民主建设过程中出现的新情况、新问题为切入点，提出了“提升基层党员的综合素质”、“强化基层党务公开”等当前推进基层党内民主建设的若干思路，为全面推进嘉善县的基层党内民主建设提供了实现途径。

　　关键词：  推进     基层  党内民主     新思路和新措施

　　党内民主是党的生命，基层党内民主是党内民主建设的基础工程，也是基层党建工作的生命。特别是党的十七届四中全会对基层党建工作明确提出“以加强基层党内民主为基础”的新要求后，各地结合当地的实践探索，对基层党内民主建设提出了许多值得借鉴的新举措。嘉善县作为全国科学发展示范点，以深入学习实践科学发展观、大力开展创先争优等活动为契机，不断加强基层党内民主建设。 2010年3月嘉善县委党校成立了《新形势下推进基层党内民主建设的探索与研究》课题小组，以新形势为背景，以嘉善县推进基层党内民主建设的实践工作为基础，以科学的原则为指导，以拓展多种实现形式为重点，通过调研、走访、问卷等形式，了解各基层党组织在推进党内民主建设中的经验做法，同时对推进过程中存在的问题案例进行深入分析，提出整改措施，全面推进基层党内民主建设，使党的政治优势和组织优势转化为推动嘉善经济社会又好又快发展的强大力量。
　　一、新形势背景下，嘉善县推进基层党内民主建设出现的新情况、新问题 
　　嘉善县现有6个镇、3个街道、104个村、43个社区，户籍人口38万，外来人口约30万。共有党委36个、党总支102个、党支部1035个，党员21953名。近年来，全县各级党组织坚持以保障党员民主权利为基础，以完善党内民主制度为重点，深入推进基层党内民主建设，使广大基层党员参与党内事务的积极性不断提高，基层党组织的生机和活力不断增强。但面对当前我国经济社会全面大转轨的新形势新任务，基层广大党员群众对推进基层党内民主建设有了新更高的期望，产生了一些发展中的新情况、新问题。主要体现在：
　　1、基层党员主体意识不强，文化素质不高，思想境界不统一。在调查中我们发现有35.2%的受调查对象认为当前制约基层党内民主的主要因素是普通党员缺乏主体意识，而一些流动党员由于长期流动在外，忙于生产经营，很少参加党的组织生活或党内选举等活动，也逐渐淡化了民主意识；部分基层党员特别是农村党员文化程度不高，政治理论水平不高，缺乏对客观事物基本的认识和理性思考,更谈不上在实践上推动党内民主；还有相当一部分党员的思想素质不尽人意，做事不是站在党和群众的立场，而是站在个人和小团体立场。这些现象严重地影响了基层党内民主发展的公正性、有效性。
　　2、基层党务公开透明度不高，民主管理方式单一，监督落实不到位。当前基层党务公开工作总体上较好，但也存在不少问题，如一些基层党组织在党务公开方面有文件、有制度、有数字，然而内容空泛，数据过时，较少涉及实质性事务，严重制约了党内民主的发展。如在问卷调查中，就有27%的党员认为所在党组织党务公开不够到位，69.4%的党员了解所在党组织的事务主要限于党内会议，27.4%的党员仅偶尔参加本单位党组织的议事决策工作。有相当一些基层单位，党内民主监督的氛围不够浓。一些党员领导干部怕监督，认为监督多了，会束缚手脚；部分党员“对上级说恭维话，对同级说奉承话，对下级说表扬话”，民主监督意识不强，对领导干部尤其是党组织“一把手”不想监督或不敢监督，从近年来嘉善县“一把手”违法违纪的情况来看，不少是由于缺乏有效的监督制约措施造成的；少数基层党组织的民主生活会、组织生活会流于形式，开成了工作研究会、工作总结会。
　　3、创新基层党内民主选举制度中，操作层面缺乏民主，指导层面主导过强。选举的基本内涵，就是对选举人选举权利的尊重和意志的表达。在基层党内选举中过多强调组织意图，使得选举人的意愿体现得不够充分，直接影响了党内民主的发展。另有一些基层党组织在实际操作的层面忽视民主的过程，在一定程度上限制了选举人应有的权利。其一，是在参与权方面，存在党员参与候选人提名受到限制的情况，党内活动较多地停留在领导者层面，而普通党员参与党内的事务显得较少。其二是在选择权方面，选举人的权利和意志还未能得到充分地行使。在基层党内民主选举中直选的范围及其差额比例偏小，对党组织负责人的选举还没有差额的规定。在现有的党内选举过程中存在等额选举，而且还存在着不同程度的行政干预现象。其三，是在知情权方面，选举人往往对候选人的基本情况一知半解，在对候选人的了解、评价、咨询等方面还缺乏有效的渠道。
　　4、基层党内民主制度规范化不够，机制突破不多，统筹度不高。近些年来，各级党组织在推进基层党内民主建设的实践中，积累了不少的经验，探索出不少基层党内民主实现新形式，但都仅限于一村一社之隅，属于“草根民主”。因此，需要各级党组织特别是协同有关党建研究小组针对党内民主制度中现存的不规范、不系统、缺乏可操作性等弊端，从更高层面上对各基层创造出的鲜活经验进行认真总结、提炼，并将其升华为具体的、科学的、可操作的长效民主机制，从而科学配置党内权力，树立党员在党内权力上的主体地位，保障党员各项权利的实现。我们在调查中也发现不少党务工作活动载体较多，形式也丰富，但都属于短期效应，没有达到深入人心、唤起共鸣的作用。另外，基层党内民主规范化、制度化进程中，仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，仍需加强系统性的统筹考虑和全盘的谋划。

　　二、新形势下全面推进基层党内民主的新思路和新措施
　　结合党的十七届四中全会对加强基层党内民主建设提出的新要求，我们在开创全面推进基层党内民主建设新局面的进程中，紧扣问题、调整目标、创新思路、寻求突破：
　　（一）新形势下，必须不断提升基层党员的综合素质，提高党员主体地位作用发挥的能力。党员的综合素质包括民主素质、文化素质、思想素质，基层党员素质的高低决定基层党内民主发展的程度。提升基层党员综合素质成为保证基层党内民主建设有效推进的关键性基础。
　　1、提升基层党员的民主素质。基层党员良好的民主素质是有效推进党内民主的关键。要加强对基层党员的民主启蒙教育，通过教育，使其能正确理解党内民主的真正含义，树立主体意识，增强“维权”的勇气，敢于同侵犯党员主体地位的现象作斗争；要加强对党员干部特别是党员领导干部的教育，通过教育使其牢固树立党内真正的主人是党员，党员领导干部的权力是由党员赋予的观念；要健全党员权利保障机制,切实保障普通基层党员享有党章和党内其他法规规定的参与权、选举权、决策权、监督权、批评权等权利,充分发挥党员在基层党内民主活动和建设中的作用。
　　2、提升基层党员的文化素质。基层党员良好的文化素质是有效推进党内民主的基础。当前我国正处在大变革、大转轨时期，各类新事物、新知识、新理论不断涌现，信息网络技术迅猛发展，这就要求我们广大基层党员能够及时了解把握和消化吸收，认真地研究和探索，积极推动新形势下基层党内民主的发展。为此要切实解决基层党员的文化素质不高问题，加大发展年轻党员工作力度，改善基层党员的年龄和文化结构；开展学习型党组织建设，定期开展政治理论、党史党章、民主法制、科学知识、信息技术、实用技能等方面培训，提高行使党员权力和义务的能力。
　　3、提升基层党员的思想素质。基层党员良好的思想素质是有效推进党内民主的保证。要加强党员党性修养方面的学习，重点进行党章、选举条例、党纪、正反案例等内容教育，增强基层党员的权利和责任意识，使基层党员学会通过党内选举法规程序实现自己的选举意愿，运用党章和党内法规武器解决选举中遇到的问题，特别是在党内选举过程中，不被功利主义所利用，不受人际关系所左右，真正选出党员信任、组织满意、群众拥护的党代表和基层党组织领导班子成员。
　　（二）新形势下，必须不断强化基层党务公开，提高党组织工作的透明度。继续强化基层党务公开是推进基层党内民主建设的前提，是当前提高党组织工作透明度、提升干群关系、实现党内民主管理的迫切需要。
　　1、不断完善公开内容。除了极少数涉及到机密的内容以外，都要最大限度地进行公开；凡是党员群众较为关心的热点问题，以及容易产生腐败、引发不公的事件等都必须公开。比如民主生活会情况、党费收缴管理情况、入党积极分子培养和党员发展情况、干部选拔任用情况、工作计划情况、重大事项决策情况等。力争要做到常规性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。
　　2、拓宽丰富公开方式。要根据各基层党组织实际情况，合理确定公开形式，增强公开的实效性。适宜对党内公开的，要通过召开会议、下发文件、编写简报等多种形式实施。适宜对党外公开的，要采取设置党务公开栏，以及借助广播、电视、报纸等多种形式公开。条件比较好的基层单位，可以采用运用电子屏幕、电子触摸屏和建立网站并通过互联网等现代科技手段公开。
　　3、重点加强监督落实。通过建立健全制度的方式确保党务公开工作落到实处。建立完善“公开内容、公开程序、公开方式、公开监督、公开时效”等内容的制度，保证党务公开工作不应基层党组织领导人的变化而改变。建立完善党员质询制度，允许党员群众就党务公开所涉及的所有问题，对负有党务公开职责义务的党员干部进行公开质询。拓宽基层党内民主监督渠道,注重发挥现代信息技术的功效,发展和推广党员论坛、网上述职、在线评议、党员信箱等民主参与和监督形式。建立完善党员意见建议的收集、处理和反馈制度，做到有专人负责收集整理党员的意见、建议，并及时分类梳理，通过民主集中形式形成处理意见并积极实施，结果要及时向党员反馈。
　　（三）新形势下，必须不断改革基层党组织选举制度，提高党组织领导班子的公信度。党内直接选举比间接选举更能体现党员群众意志，也更能促进干群关系的融合。因此改革基层党组织选举制度的一个重要内容就是要加大直接选举的力度。如前面提到的开发区（惠民街道）的优家村能从上访村转变为和谐村，很大程度上有赖于从2004年村党支部书记直选中走出来的村民信得过的村党支部书记王苗兴。他在完成了一个企业老板到村党支部书记的自我转型后，带领村两委班子推行《村务公约》，搞强村级经济，建设惠民工程，确实没有辜负村民的期望。因此，积极扩大基层党组织领导班子直接选举就要摆到重要的议事日程。
　　1、改进候选人提名方式。基层党组织班子成员的候选人提名，要采取由上级党组织推荐与党员、群众公开推荐相结合的办法,当然也可以采用直接由基层党员和群众公开推荐的方法。如果候选人提名过多,也可以进行预选,直到形成候选人人数合适。在提名过程中要坚持把群众推荐和组织提名相结合的原则，即群众推荐的人选要经组织审查才能成为正式人选，组织提名人选也必须在群众推荐的基础上进行。
　　2、改进候选人介绍方式。要允许候选人开展竞选活动，候选人可与选举人见面，发放介绍自己的书面材料，也可试行竞选演说介绍自己情况和政见，现场接受党员群众的质询与提问，把候选人的德、能、勤、绩、廉充分展现出来，扩大党员和党代表对被选举人的知情渠道，切实增进候选人与选举人间的相互了解，增加选举的透明度。这样就可使选举人减少投票的盲目性，保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权真正落实到位，从而激发广大党员群众政治热情和主体意识。
　　3、改变选举工作指导方式。上级党组织对下级党组织选举工作的指导方式要做到领导不包办，指导不指选。上级领导在指导下级党组织选举工作，应该起到监督选举过程是否按程序进行，不应把领带者的个人意见作为组织意图去推行，也不应将组织意图强加于党员和党代表，以保证科学的、规范的选举制度落到实处，充分尊重党员和党代表的选举权。
　　4、完善直接选举的基本程序。选举程序是否科学合理，对选举成效影响很大，所以需要不断地完善。各基层党组织领导班子成员进行直选，其基本程序可以从实际出发，根据不同层次，有所侧重。如村级和社区等党组织领导班子成员进行直选，其基本程序可以简单些；而乡镇基层党委领导班子成员直选，其基本程序可以复杂些、规范些，包括发布公告、公开报名、资格审查、实地调研、公开推荐、组织考察、社会公示、直接选举、审批任职等环节。
　　（四）新形势下，必须不断完善基层党内民主新机制，提高党内民主建设的制度化规范化水平。在推进基层党内民主建设中制度建设更具根本性，现在我们在实践探索形成新机制方面做了大量工作，也取得一些成效，但总体上还不够，为此，还需要进一步的加强制度建设。
　　1、在攻坚克难中探索新机制。目前基层党内民主建设中还存在不少热点难点问题，这些都需要我们攻坚克难，探索新形势下发展基层党内民主的新机制。如面对一些基层党组织领导较专制的情况，需要探索制约机制；面对一些村级党组织选举过程中容易为家族、宗族所操纵的现象，需要探索解决机制；面对部分直选出来的党组织负责人轻视上级党组织的苗头，需要探索使他们既对党员负责又对上级党组织负责的结合机制；面对一些地方基层党内民主与人民民主存在两张皮的问题，需要探索以党内民主推动人民民主的带动机制。当然随着科学技术对基层党内民主作用的日益加深，是否也可以探索若干机制，让基层党内民主插上科技的翅膀迅猛发展。
　　2、在总结经验中形成新机制。当前各地都在积极探索如何有效推进基层党内民主，形成了一系列好的做法和经验，如在党代会和党代表作用发挥方面，形成了党代会任期制、党代会年会制、党代表任期制、党代表定期学习培训、党代表定期联系党员等做法与经验；在民主选举方面，形成了两票制、三票制、两推一选、公推直选等做法与经验；在民主决策方面，形成了两会制、民主恳谈、党员议事、党员旁听等好的做法与经验；在民主监督方面，形成了基层党组织定期报告工作、基层党组织领导班子民意测验、党员质询评议党组织工作等做法与经验。这些做法与经验仅是对基层党内民主建设规律性的初步反应，还需要上级党组织和专家学者对这些感性经验进行深入的理性思考，去粗取精，归纳提炼，从中得出规律性的新机制，用以指导基层党内民主建设的实践。
　　3、在机制联动中建立新体系。发展党内民主，就必须解决制度要素间相互打架、联系脆弱的问题，这就需要加大系统化制度建设的力度，也就是在基层党内民主制度建设上不是“孤军深入”，而是“整体推进”。加强系统化制度建设，就要求基层党组织做到全面、协调、高效，全面就是基层党内民主选举、决策、管理、监督等各环节都实现制度化，协调就是各环节的制度相互间协调、配套，高效就是所实行的单个制度针对性强，整套制度成效好。要做到这一点，还需要各级党组织和广大党员的共同努力。

　　三、探索研究新形势下推进基层党内民主建设中的几点思考
　　推进基层党内民主建设是一项系统工程,具有长期性、艰巨性和复杂性。它既是加强基层党组织建设的重要内容，也是密切党群干群关系的有效途径。如果运作的好，它就会成为激发党员群众热情的倍增器，确保干部廉洁自律的防腐剂；如果运作的不好，就会出现工作低效率、负效率甚至酿成政治风险。这就必然要求我们充分估计建设过程中可能出现的机遇和挑战，以改革创新精神积极稳妥地推进基层党内民主建设，同时在这一进程中正确处理好以下几对关系：
　　1、必须正确处理好党内民主与党内集中的关系。党内民主和党内集中是统一的一致的，任何时候都不能为了强调一个方面，而彻底抛弃另一个方面；同时，在不同的时空条件下，必须更强调一个方面，以解决矛盾的主要方面。在推进基层党内民主进程中把握的首要原则应是坚持民主与集中的有机统一，使民主与集中始终保持一定的张力，既防止权力过分集中、独断专行，发展党内民主，增强党的活力，又有效预防自由主义、分散主义和极端民主化，确保党的团结统一。如果过分追求集中就会导致政治生活中严重的集权甚至个人专制的出现。从近年来嘉善县“一把手”违法违纪的情况来看，就是权利过度集中而民主监督又不到位造成的。相反，基层党内民主如果推进过度、发展过滥，就有可能走向泛民主化的倾向。特别要警惕由于理论的模糊而导致出现的“分裂民主”，与“党内民主”徒有相似而其实不同的“异化民主”以及认认真真走过场的“虚假民主”等。我们要坚持民主与集中的有机统一，无论在党组织商议环节、还是决策环节或执行环节，都要强化在“民主”基础上的“集中”，确保做到“议而决、决而行”。
　　2、必须正确处理好统筹推进和分类实施的关系。基层党内民主建设是一个复杂的系统工程，贯穿于党的“五大建设”全过程，涉及党员队伍、党组织工作机制、群众满意度等各个方面，层次多样、内容丰富。因此，要坚持统筹推进，统盘考虑，全方位、有重点地深入实施，把基层党内民主建设与基层党建工作同谋划、同部署、同实施，使民主建设与党的建设有机融合。在统筹规划的大前提下，再进一步注重分类实施。重要可以围绕基层党内民主选举、决策、管理、监督等各环节，加强统筹规划，努力使基层党内民主建设各项工作相互补充、相互衔接、相互协调。要针对不同领域、不同类型基层单位的实际情况，区别党员领导干部和普通党员对民主建设方面的需求差异，分别建立健全民主建设的相关机制，做到因地制宜、因人而异。同时，党员队伍具有先进性的特征，要通过基层党内民主建设的深入推进，更好地带动基层群众民主自治，从而实现党内民主与人民民主的有效对接和良性互动。
　　3、必须正确处理好服务大局与利益调整的关系。民主作为一种上层建筑和意识形态，就要与经济基础相适应。在推进基层党内民主建设中，既要解放思想，实事求是，不能脱离实际，急于求成，必须根据经济、文化和社会发展水平，确定具体的目标任务与措施，使党内民主建设始终服务于科学发展的大局。但是，众所周知，就民主制度的最初出现和形成过程看，更多的参与者是出于维护自己利益的动机。所以，民主实际上反映的是一种利益关系和利益配置。基层党内民主建设当然就涉及到党内利益调整，如果把握不好、放任自流，就容易引发风险。“在民主政治条件下，干部要通过公民的选举产生，要得到多数人的拥护与支持；其权力要受到公民的制约，他不能为所欲为，还要与老百姓平起平坐、讨价还价。单这两点，很多人就不会喜欢”。（ 俞可平：《关于“民主是个好东西”的辨正》）为此，我们既要大胆探索符合党章规定、党员意愿和基层实际的民主建设新载体、新机制，又要注重加强领导，注意把握节奏，先易后难，稳妥实施，努力推进党内和谐，充分调动广大党员的积极性和创造性。
总之，经过实践与探索，我们认为加强基层党内民主建设必须尊重党员主体地位，坚持把保障党员民主权利摆在突出位置；必须不断完善基层党内民主建设制度，真正实现基层党内民主的制度化和规范化；必须以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐；必须从实际出发、循序渐进，既要自觉适应广大党员民主意识不断增强的新情况，又要立足当前、着眼长远，有计划、有步骤地扎实推进，使基层党内民主建设同党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设融会贯通、互相促进。

主要参考文献：
1《发展党内民主健全党内民主制度》李景田 2003
2《发展基层党内民主:农村多元利益格局的整合路径》 李克龙，钱贤鑫 2008
3《以改革创新精神推进基层党内民主建设》  罗润平  2008
4《嘉兴市党的建设研究会调研课题成果汇编》 嘉兴市党建研究会  2008
5《改革开放以来党内基层民主建设的回顾与思考》 于均波 2008
6《推进党内基层民主建设做法和问题》 全国党建研究会课题组   2009
7《开启基层党内民主建设的新征程》  刘焕明，程波 2009
8《党内民主建设中的风险防范与控制》中共中央组织部党建研究所课题组  2009